過去15年，中國(guó)在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍方面取得了巨大進(jìn)展。1997年以前，國(guó)企為職工提供的是所謂的歷史遺留養(yǎng)老保險(xiǎn)，并不需要定期繳費(fèi)。1997年后，中國(guó)建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)體系，2011年覆蓋了超過2.8億城鎮(zhèn)居民。近年來，中國(guó)為農(nóng)村人口建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。截至2012年底，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋的人口達(dá)到近4.6億人。

按照目前的設(shè)置，“中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”實(shí)際上由四個(gè)主要子系統(tǒng)組成。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系（UEPS）覆蓋的是城鎮(zhèn)職工，主要是大型民企和國(guó)企職工。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系允許農(nóng)民自愿向個(gè)人賬戶繳費(fèi)，并由地方和中央政府給予補(bǔ)貼。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)與新建立且規(guī)模較小的城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)相似（這個(gè)系統(tǒng)有時(shí)被看作是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的組成部分）。最后，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋了政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的大部分職工，他們不需要繳費(fèi)。

但是，這些養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨著艱巨和緊迫的挑戰(zhàn)。有些挑戰(zhàn)是中國(guó)深層次經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)造成的結(jié)果；另一些挑戰(zhàn)來自中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的設(shè)計(jì)，尤其是管理分散的問題。

中國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系有哪些挑戰(zhàn)

按照目前的設(shè)置，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨諸多緊迫的挑戰(zhàn)。從長(zhǎng)期來看，目前的安排是不可持續(xù)的。

—人口結(jié)構(gòu)的不利因素

中國(guó)過去一直享受著“人口紅利”，即就業(yè)人口龐大，退休人員相對(duì)較少。人口紅利使中國(guó)可以用目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)來支持養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。但是，這一有利條件很快會(huì)隨著人口老齡化而逆轉(zhuǎn)。

截至2013年，中國(guó)13.9億人口中有68.1%屬于勞動(dòng)年齡人口（15歲-59歲）。相比之下，德國(guó)的勞動(dòng)年齡人口占59.8%，美國(guó)占60.7%，日本占54.6%.2013年，中國(guó)60歲以上（含60歲）的人口僅占13.9%.相比之下，美國(guó)60歲以上（含60歲）的人口占19.7%，德國(guó)占27.1%，日本占32.3%.2013年，中國(guó)60歲以上人口與勞動(dòng)年齡人口的比例是1：4.9.這個(gè)比例很容易用目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。

但很遺憾，這一有利的人口結(jié)構(gòu)因素將快速惡化。根據(jù)中國(guó)2010年最新人口普查結(jié)果，老齡人口的增長(zhǎng)速度正在加快。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诘谋壤��?010年達(dá)到峰值，2012年的絕對(duì)值減少了345萬。根據(jù)目前預(yù)測(cè)，中國(guó)65歲以上（含65歲）的人口在21世紀(jì)30年代初將翻一番。到2050年，如果政策沒有大的調(diào)整，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口與退休人口的比例將低于1.6：1.

人口結(jié)構(gòu)壓力對(duì)政府管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以及對(duì)退休人員的家庭養(yǎng)老支持會(huì)帶來巨大負(fù)擔(dān)，即子女需要照顧年邁的父母和祖父母，也就是4-2-1問題：即一個(gè)孩子必須照顧兩位父母和四位祖父母。隨著中國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)改善，中國(guó)人將更加長(zhǎng)壽，這一問題會(huì)變得更加嚴(yán)峻。

人口結(jié)構(gòu)的變化并非中國(guó)獨(dú)有的問題。其實(shí)，與中國(guó)相比，2050年歐盟、日本、韓國(guó)和新加坡的勞動(dòng)年齡人口與退休人口的預(yù)測(cè)比例更低（情況更糟糕）。中國(guó)的獨(dú)特之處在于，這一人口結(jié)構(gòu)變化發(fā)生得太快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于發(fā)達(dá)國(guó)家。這就意味著中國(guó)在人均收入遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的時(shí)候就必須應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化帶來的負(fù)面影響。

中國(guó)將是最早進(jìn)入老齡化的發(fā)展中國(guó)家之一。因此，中國(guó)必須盡快應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的挑戰(zhàn)，原因是這些挑戰(zhàn)將給政府財(cái)政帶來巨大壓力，并拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

—管理過于分散

按非公務(wù)員職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出計(jì)算，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中最大的是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，主要覆蓋大企業(yè)的城鎮(zhèn)職工，包括外企、民企和國(guó)企。近年來，中央政府又建立了兩個(gè)自愿繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系：分別針對(duì)農(nóng)民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民。即便是在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)，管理也非常分散。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由省市政府出資和管理，基本規(guī)定常常大相徑庭。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系管理分散和繳費(fèi)期長(zhǎng)（至少繳費(fèi)15年）的問題是中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)的主要障礙。根據(jù)中央政府最新的指導(dǎo)意見，當(dāng)個(gè)人從一個(gè)城市移居到另一個(gè)城市，在理論上可以獲得其個(gè)人累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利。但是，現(xiàn)實(shí)情況是，將累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利從一個(gè)城市轉(zhuǎn)移到另一個(gè)城市有很多行政障礙。例如，沒有一個(gè)集中的記錄保管系統(tǒng)，每個(gè)地區(qū)對(duì)是否符合條件都有自己的規(guī)定。

因此，在實(shí)際操作中，個(gè)人移居新城市后其養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)將很有可能面臨極大障礙。首先，個(gè)人通常必須被迫放棄一部分累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利。其次，新城市可能有不同的規(guī)定或?qū)ν�一�?guī)定有不同的解釋。最后，移居可能會(huì)重新設(shè)置領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間，也就是說，個(gè)人必須工作更長(zhǎng)的時(shí)間才可以領(lǐng)取承諾的養(yǎng)老金。所有這些后果都可能讓個(gè)人放棄到另一個(gè)城市尋找更好就業(yè)的機(jī)會(huì)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和戶口制度的相互作用增加了勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。任何中國(guó)人要在一個(gè)地區(qū)永久居住并獲得領(lǐng)取社會(huì)福利的權(quán)利都必須有當(dāng)?shù)貞艨�。因此，擁有農(nóng)村戶口的人沒有權(quán)利在他們工作的城市領(lǐng)取社會(huì)福利，包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系給予的福利。由于沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)，沒有當(dāng)?shù)爻鞘袘艨诘娜司秃茈y永久地移居到可以提供更好工作機(jī)會(huì)的城市。

此外，目前分散的系統(tǒng)是不公平的。在城鎮(zhèn)居民中，中央政府或政府部門的職工可以享受公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系所提供的豐厚的養(yǎng)老金，還不需要繳費(fèi)。甚至在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下，較富裕城市的居民每月也比其他地區(qū)的居民享受更高的養(yǎng)老金，原因是各地的平均生活成本不同。

總體而言，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋了中國(guó)成年人中不到一半的人口。其他人要么沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)，要么只有近年來建立的自愿繳費(fèi)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。2009年末推出的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系增長(zhǎng)迅速，但是，城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的覆蓋面要窄得多。盡管如此，由于參加這些自愿體系的人繳費(fèi)金額很少，即使加上政府的補(bǔ)貼，養(yǎng)老金也很低。

—資金不足

在大多數(shù)城市，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的資金來自單位繳費(fèi)（稱為“社會(huì)統(tǒng)籌”繳費(fèi)）和職工繳費(fèi)。單位的繳費(fèi)比例是職工工資的20%，個(gè)人繳費(fèi)的比例是工資的8%.單位繳納的部分被地方政府納入統(tǒng)籌資金，用以支付目前退休人員的養(yǎng)老金。換句話說，單位繳納的部分被明確用于現(xiàn)收現(xiàn)付的固定收益計(jì)劃。相反，職工繳納的部分被存入個(gè)人賬戶。退休后，職工每月有權(quán)利領(lǐng)取該賬戶中一定的比例，基于139個(gè)月的年金系數(shù)。

但是，大多數(shù)地方政府都發(fā)現(xiàn)，社會(huì)統(tǒng)籌的繳費(fèi)不足以支付目前的養(yǎng)老金，包括1997年引入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以前的歷史遺留養(yǎng)老保險(xiǎn)。這些地方政府的應(yīng)對(duì)方法是從個(gè)人賬戶“借款”，以支付承諾給目前退休人員提供的養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶的大部分繳費(fèi)實(shí)際上都被挪作他用。預(yù)測(cè)表明，個(gè)人賬戶的資金缺口高達(dá)90%.這就是普遍的“空賬戶”問題。

因此，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目前主要是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式。這樣做的后果很嚴(yán)重，因?yàn)榍懊嬉呀?jīng)提到，中國(guó)享受“人口紅利”的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，這將倒逼政府注資并投資養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，以應(yīng)對(duì)即將到來的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)。

更嚴(yán)重的是，“空賬戶”這一普遍存在的問題損害了中國(guó)職工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的信任。雖然地方政府會(huì)對(duì)這些個(gè)人賬戶付予利息，但許多職工懷疑最終能否領(lǐng)取個(gè)人賬戶里的本金，更不用說政府承諾的本金加利息。

—投資選擇有限

即使個(gè)人賬戶的資金實(shí)際上被用于投資，而不是被用來支付目前的養(yǎng)老金，這些資金也只能購(gòu)買中國(guó)國(guó)債或存入銀行，而且兩者的利率都很低�；貓�(bào)很低是因?yàn)椋�在過去10年，這些“安全”投資的利率由于各種政策原因被政府壓得很低。由于投資回報(bào)低和中國(guó)工資快速上漲的問題，預(yù)計(jì)養(yǎng)老金替代率相對(duì)就較低。也就是說，個(gè)人退休后的養(yǎng)老金與工作期間平均收入之比相對(duì)較低。例如，個(gè)人賬戶每年的利率大多是2%，但銀行存款目前的利率是每年3%左右。

因此，個(gè)人賬戶每年4%的回報(bào)可以使目前個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金收入幾乎翻1倍，但這些回報(bào)仍然趕不上工資上漲的速度。為了補(bǔ)充城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系支付給職工的養(yǎng)老金收入，中國(guó)政府又引進(jìn)了另一個(gè)儲(chǔ)蓄工具“企業(yè)年金”。這是一個(gè)有全額資金保障的職工福利個(gè)人賬戶，相當(dāng)于美國(guó)的401（K）賬戶。支持企業(yè)年金的單位必須向這些個(gè)人賬戶繳費(fèi)，職工可以自己選擇是否繳費(fèi)。退休以后，職工可以從賬戶中提取這些資金，可以一次性提取，也可以一年提取一次。

不幸的是，企業(yè)年金在中國(guó)并不流行。2012年共有1847萬個(gè)賬戶，僅占城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系人數(shù)的6%.參與比例低可能是由于單位和職工向企業(yè)年金繳費(fèi)的稅收激勵(lì)不足造成的。例如，雖然企業(yè)年金的投資收益免稅，但許多類型的投資收益在基礎(chǔ)所得稅體系下已經(jīng)免稅，包括中國(guó)證券交易所轉(zhuǎn)讓上市股票的資本利得和國(guó)債利息。因此，企業(yè)年金的額外稅收補(bǔ)貼，即投資收益免稅，對(duì)大多數(shù)人來說吸引力相對(duì)較小。

此外，企業(yè)年金的投資選擇受到嚴(yán)格監(jiān)管：建立企業(yè)年金的單位不能將資產(chǎn)的30%以上用于投資股票，這一規(guī)定直到近期才有所松動(dòng)。另外，至少要將資產(chǎn)的20%用于投資貨幣市場(chǎng)工具。這些限制降低了投資的潛在收益和職工潛在的養(yǎng)老金收入。 

中國(guó)如何陷入這一困境？

包括人口結(jié)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)因素造成了中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目前的困境。這些因素包括：

—人口結(jié)構(gòu)的不利因素

中國(guó)預(yù)期的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)是上世紀(jì)60年代開始的人口結(jié)構(gòu)變化以及70年代政府推行的政策所導(dǎo)致的。

在上世紀(jì)60年代，由于死亡率大幅下降，出生時(shí)的預(yù)期壽命從45歲提高到60歲。其結(jié)果是中國(guó)人口的大幅上升。隨后不久，中國(guó)的生育率從60年代末的6胎下降到70年代中期的4胎。此后，生育率逐漸下降至2013年的1.6胎，遠(yuǎn)低于大多數(shù)人口統(tǒng)計(jì)學(xué)家認(rèn)為種群更替所需的2.1胎。

上世紀(jì)70年代初，中央政府開始推行“晚、稀、少”政策。通過全國(guó)范圍內(nèi)的大規(guī)模公共衛(wèi)生和宣傳項(xiàng)目，政府鼓勵(lì)人們晚婚晚育、間隔生育和少生育�，F(xiàn)在看來，“晚、稀、少”政策在縮減家庭規(guī)模方面比較成功。

1979年，在鄧小平的領(lǐng)導(dǎo)下，中央政府制定了廣為人知的“計(jì)劃生育”政策。在這一政策下，部分居民（主要是城鎮(zhèn)居民）被正式限制只能生育一胎。這一政策也有例外，尤其是許多農(nóng)村家庭可以生育二胎。后來，即使是在城市，如果夫妻雙方都是“獨(dú)生子女”，也可以生育二胎。與其他因素相比，計(jì)劃生育政策的準(zhǔn)確效果還存在較大的爭(zhēng)議。根據(jù)某些估算，這一政策導(dǎo)致少生了4億人，而另一些估算則認(rèn)為，這一政策僅導(dǎo)致少生了1億人。

—管理過于分散

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的分散是政策有意選擇的結(jié)果，也具有歷史偶然性。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系分為幾個(gè)子系統(tǒng)（城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系）是合理的政策選擇造成的。

在上世紀(jì)90年代，無論是從經(jīng)濟(jì)還是行政的角度，要將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的覆蓋范圍擴(kuò)大到農(nóng)村是非常困難的。例如，28%的強(qiáng)制繳費(fèi)對(duì)農(nóng)民來說是完全無法承擔(dān)的。相反，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的分散管理，即各省市自己管理養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要是歷史原因造成的。在1997年改革以前，大多數(shù)養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)企在地方管理。在很大程度上，1997年底的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革旨在覆蓋這些國(guó)企職工，包括下崗職工和在民營(yíng)企業(yè)工作的職工。因此，把養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌放在地方對(duì)中央政府來說是影響和負(fù)擔(dān)最小的決定。但是，當(dāng)上世紀(jì)90年代初建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的時(shí)候，中國(guó)國(guó)內(nèi)的人口流動(dòng)趨勢(shì)才剛剛開始加速。因此，當(dāng)時(shí)對(duì)省際和省內(nèi)人口流動(dòng)的影響沒有引起足夠的重視。無論如何，中央政府已經(jīng)決定加快農(nóng)村向城市的人口流動(dòng)，

不過，由于沒有決定進(jìn)行戶口改革，這加劇了分散的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的制約。

—資金不足

根據(jù)1997年以前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，國(guó)企職工不用繳納任何費(fèi)用就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。這種養(yǎng)老保險(xiǎn)是所謂“鐵飯碗”的組成部分，在這一體制下，國(guó)企職工可以享受穩(wěn)定的工作和豐厚的福利。1997年的改革實(shí)行了新老劃斷，當(dāng)時(shí)已經(jīng)退休的人員可以按原計(jì)劃領(lǐng)取養(yǎng)老金；1997年以后退休的人員可獲得一部分原來的養(yǎng)老金，但其余的部分要按新計(jì)劃領(lǐng)取。

1997年的改革把這些“歷史遺留的養(yǎng)老保險(xiǎn)”納入了新建立的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。管理養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方政府必須用目前單位繳納的費(fèi)用（社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)）來支付歷史遺留的養(yǎng)老金（以及任何其他的應(yīng)付養(yǎng)老金）。但是，在大多數(shù)情況下，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的職工太少，單位的繳費(fèi)無法完全覆蓋現(xiàn)有的歷史遺留養(yǎng)老金。與此同時(shí)，地方政府面臨各個(gè)方面的財(cái)政壓力。因此，許多地方政府決定將個(gè)人賬戶里的職工繳費(fèi)用來支付目前退休人員的養(yǎng)老金。

這在政治上是個(gè)權(quán)宜之計(jì)，但是，地方政府的這一決策讓城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系對(duì)許多單位和職工失去了吸引力。單位和職工要向城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系繳納工資的28%，而這些繳費(fèi)的大部分都被用于支付歷史遺留的養(yǎng)老金。作為交換條件，地方政府未來承諾的養(yǎng)老金數(shù)額相對(duì)較低，而這根本沒有資金保障。

實(shí)際上，目前的單位和職工要為兩個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)：他們自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)和歷史遺留退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此，許多職工和單位都試圖通過低報(bào)工資等方式來逃避或減少參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。這一行為在小企業(yè)或個(gè)體戶中尤為明顯，原因是它們的收入有限。但是，這一行為會(huì)造成惡性循環(huán)：參與率低會(huì)讓支付目前的養(yǎng)老金更加困難，需要更多地從個(gè)人賬戶中挪用資金，這會(huì)進(jìn)一步降低目前職工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的信任，導(dǎo)致更多的人不愿參與。

—投資選擇有限

中國(guó)經(jīng)歷了增長(zhǎng)奇跡和現(xiàn)代化，但是，中國(guó)的資本市場(chǎng)仍屬于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。因此，中國(guó)老百姓的投資選擇非常有限，尤其是考慮到對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投資海外的限制。前面也提到，銀行存款的利率很低，而且通常趕不上通脹的速度，導(dǎo)致實(shí)際回報(bào)率為負(fù)，這也造成中國(guó)國(guó)債的低利率。中國(guó)的股市波動(dòng)性太大，讓很多中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的參與者望而卻步，而中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃又不能投資國(guó)際股市。

改進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建議

改進(jìn)中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系需要多項(xiàng)改革齊頭并進(jìn)。

政策組合1：增加中國(guó)的勞動(dòng)人口

首先，面對(duì)即將到來的人口結(jié)構(gòu)變化，中國(guó)需要采取前瞻性改革，增加中國(guó)的勞動(dòng)力人口。具體步驟包括：

—修改計(jì)劃生育政策

在制定計(jì)劃生育政策（以及“晚、稀、少”政策）時(shí)，中國(guó)政府官員對(duì)人口爆炸災(zāi)難的擔(dān)憂是合理的，原因是1980年中國(guó)人口已經(jīng)接近10億。當(dāng)時(shí)的某些研究顯示，中國(guó)的資源只能支持7億人，控制人口顯然是個(gè)緊迫問題。但是，鑒于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，至少在推動(dòng)政策層面，這些擔(dān)憂已經(jīng)明顯過時(shí)了：中國(guó)完全有財(cái)力支持現(xiàn)有的人口。此外，前面也提到，繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃生育政策將加劇人口結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)也不足以提供給大多數(shù)老百姓。

有跡象顯示，中國(guó)政府可能會(huì)重新考慮計(jì)劃生育政策。國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)是執(zhí)行計(jì)劃生育政策的機(jī)構(gòu)，最近已被并入衛(wèi)生部。去年11月，離任的胡錦濤總書記在向中共十八大提交的報(bào)告中，刪除了“保持低生育率”的文字。然而，即使中央政府不愿意取消計(jì)劃生育政策，也至少應(yīng)該考慮采取改革，擴(kuò)大政策例外的情況。例如，如果夫妻雙方都是獨(dú)生子女，他們通�？梢陨�二胎。這一實(shí)際的例外可以擴(kuò)展為只要夫妻一方是獨(dú)生子女，就可以生二胎。更加激進(jìn)的做法是讓所有中國(guó)家庭都可以生二胎。

盡管如此，修改計(jì)劃生育政策對(duì)中國(guó)人口總數(shù)的影響很可能是有限的。首先，計(jì)劃生育政策讓核心家庭成為文化習(xí)慣。其次，整個(gè)東亞地區(qū)的生育率都很低：日本、韓國(guó)和新加坡的生育率都在1.4以下（含1.4）。即使是在人均GDP與中國(guó)相似的泰國(guó)，生育率也僅有1.6.因此，即使中國(guó)現(xiàn)在就放開生二胎的政策，生育率也很可能會(huì)低于種群更替所需的2.1.這一預(yù)測(cè)是把雙刃劍。一方面，如果政策變化對(duì)人口總數(shù)的影響相對(duì)較小，改變計(jì)劃生育政策在政治上會(huì)更加具有可行性。另一方面，如果政策變化實(shí)際上效果不大，即使改革，中國(guó)的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)也將繼續(xù)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系帶來壓力。換句話說，僅僅改變計(jì)劃生育政策對(duì)于解決中國(guó)嚴(yán)重的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題是不夠的。

—推遲退休年齡

增加中國(guó)勞動(dòng)力人口的另一個(gè)辦法是推遲退休年齡。目前，男性城鎮(zhèn)職工的退休年齡是60歲；女性管理或?qū)�業(yè)技術(shù)人員是55歲，其他女性是50歲。這些退休年齡制度是上世紀(jì)50年代開始實(shí)行的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的出生時(shí)預(yù)期壽命只有45歲。但是，此后的出生時(shí)預(yù)期壽命已達(dá)到73.5歲，如此低的退休年齡是不可持續(xù)的，也是不合時(shí)宜的。實(shí)際上，中國(guó)的退休年齡比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還低。經(jīng)合組織國(guó)家（OECD）的平均退休年齡是男性64歲，女性63歲。中國(guó)女性的退休年齡幾乎比所有經(jīng)合組織國(guó)家都低。

因此，中國(guó)的政策制定者應(yīng)該考慮逐步將女性的退休年齡推遲到60歲，與男性相等，只要目前超過45歲的女性不受這一政策變化影響就行。由于女性是中國(guó)勞動(dòng)力隊(duì)伍不可或缺的組成部分，政府應(yīng)該將男性和女性的退休年齡平等化。除了推遲最初的退休年齡，政府還可以考慮逐步將退休年齡的延長(zhǎng)（男女都適用）與預(yù)期壽命的延長(zhǎng)掛鉤。一種考慮是預(yù)期壽命每延長(zhǎng)一年，退休年齡就延長(zhǎng)兩個(gè)月。推遲正常退休年齡既可以改善中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的財(cái)務(wù)狀況，也可以通過提高中國(guó)城市相對(duì)較低的勞動(dòng)參與率，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做貢獻(xiàn)。 

政策組合2：集中管理養(yǎng)老保險(xiǎn)

這一政策組合的建議包括：

—回收地方政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)

最近，有一些令人欣慰的跡象顯示，中央政府正在關(guān)注勞動(dòng)力流動(dòng)和養(yǎng)老保險(xiǎn)分散管理之間的關(guān)系。

2009年，國(guó)務(wù)院頒布了指導(dǎo)意見，明確表示參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的職工在移居其他城市后，有權(quán)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)的兩個(gè)部分，即大多數(shù)社會(huì)統(tǒng)籌部分累積的資金以及個(gè)人賬戶累積的資金。但是，前面也提到，這些職工在目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系分散的結(jié)構(gòu)下，由于行政障礙，很難轉(zhuǎn)移累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)。此外，有些地方政府還允許單位將向城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的繳費(fèi)降至20%以下。

因此，審慎的做法是，中央政府收回城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的控制權(quán)，并將繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化。中央政府有資源建立一個(gè)全國(guó)性城鎮(zhèn)職工數(shù)據(jù)庫(kù)。這是建立全國(guó)性養(yǎng)老保險(xiǎn)體系關(guān)鍵的第一步。然后，按照下面政策組合3的建議，中央政府才能逐步轉(zhuǎn)向前期資金較為充足的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

當(dāng)然，地方政府可能會(huì)反對(duì)喪失對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的控制權(quán)。但是，中央政府也會(huì)接收這一體系的所有債務(wù)，包括在“鐵飯碗”時(shí)代承諾支付的歷史遺留養(yǎng)老金。這一交換是合理的，原因是目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的債務(wù)比資產(chǎn)多。這樣做還可以防止地方政府挪用資金。如下所述，農(nóng)村和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的配套養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃也將逐漸被納入全國(guó)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

—統(tǒng)一各類養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的各個(gè)組成部分，即城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件和福利水平應(yīng)當(dāng)盡可能保持一致，包括法律解釋和全國(guó)政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。但是，現(xiàn)實(shí)是各種養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃福利水平的真正均等化還需要幾十年。因此，在真正均等化之前，中央政府應(yīng)當(dāng)允許福利水平根據(jù)各省市的平均生活水平而有所差異。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一將鏟除中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)的大部分障礙。降低養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的差異對(duì)中國(guó)大量的農(nóng)民工尤其重要。根據(jù)目前的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工人數(shù)在1.5億至2.6億之間，大多數(shù)人由于是農(nóng)村戶口，不能參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。更廣義地說，中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)重新考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和戶口制度的關(guān)系。

政策組合3：轉(zhuǎn)向有前期資金保障的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

如上所述，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目前是基于現(xiàn)交現(xiàn)付的原則：社會(huì)統(tǒng)籌部分肯定是現(xiàn)收現(xiàn)付的，個(gè)人賬戶部分為了支付目前的養(yǎng)老金也被大量挪用。隨著中國(guó)人口的老齡化，現(xiàn)收現(xiàn)付體系將很快變得不可持續(xù)。如果中央政府接管歷史遺留的養(yǎng)老保險(xiǎn)，就應(yīng)該可以把現(xiàn)在的繳費(fèi)用于投資，以支付未來的福利。因此，中央政府應(yīng)該考慮將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠仲Y金有保障的體系，分為以下三類：

1.對(duì)于在劃斷日期后至“十三五”計(jì)劃（2016-2020年）結(jié)束前參加工作的職工，以2017年為例，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是有全額資金保障的。尤其是單位繳費(fèi)（社會(huì)統(tǒng)籌）應(yīng)當(dāng)預(yù)留并用于投資，而且，投資回報(bào)應(yīng)當(dāng)足以支付未來承諾的福利。

2.現(xiàn)有職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該有一部分是有資金保障的：在某個(gè)劃斷日期前累積的福利，以2017年為例，在職工退休的時(shí)候用未來的收入支付。但是，從2017年開始，單位繳費(fèi)的社會(huì)統(tǒng)籌部分應(yīng)當(dāng)預(yù)留并用于投資，以支付在2017年以后累積的福利。

3.中央政府應(yīng)當(dāng)制定一項(xiàng)新的法律，明確規(guī)定2017年以后參加工作的新職工和現(xiàn)有職工向個(gè)人賬戶繳納的費(fèi)用不得借用或使用。中央政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在13個(gè)�。ㄊ�、自治區(qū)）完成現(xiàn)有個(gè)人賬戶資金的落實(shí)工作。

這三個(gè)建議將產(chǎn)生巨大的轉(zhuǎn)型成本。目前，退休人員的養(yǎng)老金是用目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)支付的，今后需要尋找其他資金來源。當(dāng)2017年以前參加工作的職工退休的時(shí)候，僅有一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)是有前期資金支持的，其余的部分也必須尋找其他資金來源。雖然沒有精確計(jì)算這些轉(zhuǎn)型成本，但很可能需要幾萬億美元。不過，隨著目前這一代人的退休，這些成本可以分?jǐn)倿楹芏嗄陙碇Ц丁?/SPAN>

當(dāng)然，養(yǎng)老保險(xiǎn)的這些轉(zhuǎn)型成本必須放在中國(guó)其他重要財(cái)政目標(biāo)的背景下考慮。好消息是，中央政府的財(cái)政狀況不錯(cuò)：2013年4月，中央政府報(bào)告的外匯儲(chǔ)備大致是3.4萬億美元，2012年中國(guó)公共債務(wù)占GDP的比例約為46%.雖然在政治上不太容易，但中央政府可以將更多的資源投入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。例如，政府可以將國(guó)企首次公開上市籌集資金的較大比例用于支持養(yǎng)老保險(xiǎn)。更廣義地說，中央政府必須容忍債務(wù)占GDP的比重上升以及外匯儲(chǔ)備的下降。

以上建議的改革實(shí)際上并不會(huì)增加中國(guó)地方和中央政府的總債務(wù)—中國(guó)的地方政府債務(wù)已經(jīng)成為一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。實(shí)際上，1997年以前退休人員的歷史遺留養(yǎng)老金債務(wù)只是從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府，以利于更高效地解決這一問題。中國(guó)政府對(duì)1997年以后退休職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)現(xiàn)在也存在，只不過沒有相應(yīng)的資金支持或正式的記錄。這些建議將使目前隱性的養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)顯性化。

當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)顯性化后，中國(guó)的政府官員可以更清楚地看到這一問題的嚴(yán)重性，以及為何這一問題必須在近期加以解決。與此同時(shí)，政府官員應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，如果正確實(shí)施，這些建議可以基本消除2017年以后累積的沒有前期資金支持的所有養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)。那些養(yǎng)老保險(xiǎn)的前期資金將大部分由單位和職工繳費(fèi)所支持。這些資金將放在單獨(dú)的統(tǒng)籌賬戶，由下面所討論的專家來投資。

政策組合4：建立更好的長(zhǎng)期投資工具

中國(guó)是一個(gè)儲(chǔ)蓄大國(guó)，但老百姓缺乏多樣化的投資工具。改革可以包括以下內(nèi)容：

—國(guó)家社會(huì)保障基金理事會(huì)（“社保基金”）應(yīng)當(dāng)投資養(yǎng)老保險(xiǎn)資產(chǎn)

由于目前養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投資回報(bào)率較低，如果不提高繳費(fèi)水平，就很難提供足夠的養(yǎng)老金收入。因此，在2017年以后，中國(guó)政府可以把所有養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)在國(guó)家層面放入兩個(gè)不同的統(tǒng)籌賬戶，一個(gè)是單位繳費(fèi)賬戶，一個(gè)是職工繳費(fèi)賬戶，并指定社�；�金作為這兩個(gè)統(tǒng)籌賬戶的主要投資人，在承擔(dān)審慎風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，獲得高于銀行存款的回報(bào)。

社保基金已經(jīng)擁有一支有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)投資團(tuán)隊(duì)，而且可以投資海外證券。例如，社�；�金最近開展了一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，開始使用廣東省個(gè)人賬戶的1000億元（160億美元）來投資。具體而言，社�；�金應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)平衡的基金，其中一半資產(chǎn)用于投資多元化的優(yōu)質(zhì)中國(guó)債券組合，包括民營(yíng)部門和政府債券，另一半則廣泛投資全球股票組合，包括相當(dāng)比例的中國(guó)股票。這一平衡的基金在承擔(dān)合理風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)提供高于銀行存款的回報(bào)。與此同時(shí)，社�；�金用養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的資金投資中國(guó)的股票和債券，可以加速中國(guó)資本市場(chǎng)的長(zhǎng)期發(fā)展，這也許會(huì)為建立一個(gè)更加理性而不是以短線投資為主的中國(guó)股市創(chuàng)造條件。

—擴(kuò)大對(duì)企業(yè)年金的稅收補(bǔ)貼

中國(guó)還必須建立養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄的第二支柱：即個(gè)人通過單位提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，進(jìn)行有稅收補(bǔ)貼的儲(chǔ)蓄。前面也提到過，單位可以代表員工設(shè)立一個(gè)投資工具，即企業(yè)年金。但是，目前采納這種計(jì)劃的單位非常少，主要原因是稅收補(bǔ)貼不足。為了鼓勵(lì)更多的職工參加企業(yè)年金，中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)增加相關(guān)的稅收激勵(lì)。例如，單位繳費(fèi)可以用于抵扣稅收，而職工繳費(fèi)可以從應(yīng)稅收入中扣除，等退休后再征稅。這些稅收激勵(lì)應(yīng)當(dāng)是有條件的，即賬戶里的資金必須長(zhǎng)期投資，例如10-20年。此外，政府官員應(yīng)當(dāng)重新考慮對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃嚴(yán)格的投資限制。

稅收激勵(lì)會(huì)帶來一定的財(cái)政成本，然而，這是鼓勵(lì)單位為職工提供更有吸引力的企業(yè)年金計(jì)劃所必需的。企業(yè)年金的參與率提高不僅可以增加補(bǔ)充的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，而且可以培養(yǎng)一批長(zhǎng)期投資者，幫助中國(guó)股市從交易型轉(zhuǎn)為投資型。