社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展的一個組成部分。上世紀90年代后期建立的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，既為改革中的就業(yè)崗位變動設(shè)置了企業(yè)職工養(yǎng)老安全網(wǎng)，又構(gòu)建了與市場經(jīng)濟和人口老齡化相匹配的社會養(yǎng)老保險制度框架。然而機關(guān)事業(yè)單位特別是公務(wù)員養(yǎng)老制度依然保持著計劃經(jīng)濟時代遺留的等級制退休待遇保障。

在這兩種養(yǎng)老制度并行的十多年里，不同制度下養(yǎng)老金的平均給付水平差距拉大，不僅導致城鎮(zhèn)企業(yè)職工及退休者強烈不滿，而且也引起政府決策層的關(guān)注。2008年，包括整合“雙軌制”養(yǎng)老安排在內(nèi)的事業(yè)單位改革開始在廣東、上海等省市試點�？墒怯捎诠珓�(wù)員在改革中例外，事業(yè)單位人員順勢攀比，雙軌制整合遭遇重重阻力而遲滯不前。

現(xiàn)行的社會養(yǎng)老制度安排何止是僅有“雙軌”，考慮到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，“多軌制”的提法更符合實際情況。多軌制養(yǎng)老安排中內(nèi)含的規(guī)則不一，使得不同身份的利益相關(guān)群體之間在義務(wù)和待遇上的攀比愈演愈烈。這不但有損社會養(yǎng)老保障體系的財務(wù)可持續(xù)性，而且還導致社會疏離與日俱增。因此，整合社會養(yǎng)老保障體系中的多軌制，既是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和促進社會經(jīng)濟發(fā)展的必要步驟，也是繼續(xù)推進計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和增強社會均衡的有效措施。

基于預(yù)防老年貧窮、熨平生命周期消費和激勵勞動者市場表現(xiàn)的考慮，可對現(xiàn)有社會保險制度從以下幾個方面加以改進：

建立覆蓋全體國民的普惠制公共養(yǎng)老金

第一，合并城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，將財政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金分離出來，轉(zhuǎn)化為覆蓋全體國民的普惠制公共養(yǎng)老金。

全國統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金給付水平，可以參照最低生活保障（低保）標準確定，地方政府則根據(jù)當?shù)氐奈飪r水平，動用地方財政資金加以調(diào)整。這種做法，與現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財務(wù)安排別無二致。

對于普惠制公共養(yǎng)老金的質(zhì)疑主要來自兩個方面，一是它將墊高整個養(yǎng)老保障體系的成本卻未見得能消除不公平；二是城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一則會財政負擔過重。

普惠制公共養(yǎng)老金的首要功能是預(yù)防和消除老年貧窮，而非化解現(xiàn)有養(yǎng)老保障體系的所有問題。2009年，老年人約占農(nóng)村低保人口的34%.2010年，城鎮(zhèn)老齡人口中有23%左右的人月均收入370元，但空巢老人每月的醫(yī)療開支就達153元，其生活之困窘由此可見一斑。此外，當前的低收入就業(yè)者特別是其中的女性，即使參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，由于不得不選擇最低繳費基數(shù)，加之正規(guī)就業(yè)時間及保險繳費年限較短，到退休時也將由于養(yǎng)老金數(shù)額過少而難免陷入貧窮。因此，普惠制公共養(yǎng)老金與社會醫(yī)療保險和老年照料保險相匹配，對于每一位國民特別是低收入者可謂最終兜底的安全網(wǎng)。

普惠制的公共養(yǎng)老金無疑也有利于勞動力流動。在就業(yè)市場中，無論是經(jīng)濟周期還是結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的供需變化，都可能會使勞動者在失業(yè)和就業(yè)、正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)之間變換位置，或是出于其他原因在就業(yè)崗位和地域之間遷移。如今，中國城鎮(zhèn)勞動力當中（包括農(nóng)村遷移工人）有一半以上的非正規(guī)就業(yè)者。其中多數(shù)非熟練勞動者的就業(yè)和收入不穩(wěn)定（農(nóng)業(yè)勞動力也具有收入不穩(wěn)定特征），故而保險費征收成本也相對高昂。這些都會影響他們的繳費連續(xù)性，普惠制公共養(yǎng)老金的非繳費特征，恰好化解了這一難題。

此外，普惠制的公共養(yǎng)老金本身即有縮小城鄉(xiāng)差別和減少不公平的作用。

從長期看，以貧困線或低保線為基準確定普惠制公共養(yǎng)老金給付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相關(guān)者的基本生存需求而具有凝聚和穩(wěn)定社會的功能，而且還因省卻家計調(diào)查而顯著減少運行管理成本。如果僅計算每年的發(fā)放金額，其總量大約相當于同期G D P的半個百分點�？梢�，這一制度亦具有財務(wù)可行性。就近期的多軌制整合而言，有了廣泛認同的公共養(yǎng)老金基礎(chǔ)，推進其他養(yǎng)老政策改革的政治可行性也將大為增加。改進城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險管理方式

第二，改進現(xiàn)有的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險管理方式，分離現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌基金和積累制的個人賬戶基金，將統(tǒng)籌基金依然用作與薪酬相關(guān)聯(lián)的正規(guī)就業(yè)者社會養(yǎng)老保險，將個人賬戶基金轉(zhuǎn)化為由專業(yè)公司管理的個人儲蓄投資賬戶。

鑒于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險業(yè)已覆蓋大多數(shù)正規(guī)就業(yè)者，在整合多軌制養(yǎng)老安排中可順理成章地作為進一步改革的基礎(chǔ)，并轉(zhuǎn)化為全國性的社會養(yǎng)老保險制度：其一，城市化仍在繼續(xù)，正規(guī)就業(yè)者社會養(yǎng)老保險不必再局限于城鎮(zhèn)，還應(yīng)覆蓋農(nóng)村。其二，機關(guān)事業(yè)單位人員屬于公共部門的正規(guī)就業(yè)者，是故應(yīng)當納入這一社會保險制度。截至2013年6月底，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)達31076萬人，大約相當于2012年末城鎮(zhèn)就業(yè)人員（37102萬人）的83 .8%，全國就業(yè)人員（76704萬人）的40 .5%.據(jù)不完全統(tǒng)計，機關(guān)事業(yè)單位退休制度涉及的人數(shù)大約在5000萬人左右。無論從保險規(guī)模還是制度合理性來看，都應(yīng)是機關(guān)事業(yè)單位退休制度被正規(guī)就業(yè)者社會養(yǎng)老保險替代，而不是相反。

以往對公務(wù)員和全額撥款事業(yè)單位人員參加社會養(yǎng)老保險的質(zhì)疑，主要在于其就業(yè)的機構(gòu)乃至個人用于繳費的資金，實質(zhì)上都將來自財政資源，故而被描述為“‘左口袋的錢被挪往右邊’，徒增許多轉(zhuǎn)制成本”。可問題在于，目前這一群體特有的等級制退休養(yǎng)老安排，一是造成整個社會養(yǎng)老體系的制度性不公平；二是成為其他利益相關(guān)群體競相攀比的目標和參與福利競賽的根由。由此導致的社會疏離雖難用貨幣衡量，但政府和企業(yè)為了平息與此相關(guān)的社會不滿而支付的直接成本卻已日漸明顯。地方政府面臨的此類補償訴求則更為繁多，它帶來的高昂社會成本，無疑大于擯棄現(xiàn)行機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度。

迄今的并軌試點只是為機關(guān)事業(yè)單位人員另立養(yǎng)老保險科目，實行的繳費和給付規(guī)則也與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險不同。這種做法導致的養(yǎng)老安排不公平、不透明以及隨之而來的社會不滿，與試點之前相比反而更甚。因此，我們的建議是將機關(guān)事業(yè)單位人員納入正規(guī)就業(yè)者社會養(yǎng)老保險的軌道。這不但將縮小公共部門與非公共部門的社保差別從而有利于勞動力流動，而且還有助于提高財政在公共部門用人支出項目上的透明度。

對于統(tǒng)籌基金的籌集，降低用人單位繳費率的呼聲一直很高。我們走訪的企業(yè)高層管理人員無一例外地反映，企業(yè)社保繳費負擔太重，以至于嚴重影響崗位設(shè)置。事實上，一些企業(yè)已經(jīng)試行機器替代人工。這對中國這樣一個就業(yè)形勢嚴峻的人口大國，尤其值得警惕。它表明，現(xiàn)行的企業(yè)繳費率規(guī)定與促進就業(yè)的政策兼容性較低。

當前中國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的繳費率（企業(yè)繳費率：20%，個人繳費率：8%）不僅過高，而且參保人的受益水平較低。究其原因，是這一保險門類建立之初的繳費原則實為“隨機確定，以支定收”，而這種支出包含了現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌的成本，或者說隱含著國家對國有企業(yè)職工養(yǎng)老基金的負債。那么在統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金各自獨立的條件下，解決隱形債務(wù)的問題必須與企業(yè)繳費率的確定分割處理。當前的企業(yè)或機構(gòu)繳費率降到何種水平才適當呢？若將這一繳費率降到12%，即相當于目前省際之間的養(yǎng)老權(quán)益轉(zhuǎn)移費率，則既方便與現(xiàn)有制度平穩(wěn)對接，又容易為各個利益相關(guān)方接受。將個人養(yǎng)老賬戶轉(zhuǎn)為記賬式個人賬戶

第三，將現(xiàn)有完全積累制的個人養(yǎng)老賬戶轉(zhuǎn)為部分積累制的記賬式繳費確定型賬戶。

這樣做主要是考慮到中國資本市場尚處在發(fā)育階段且至今仍不乏市場扭曲，缺少投資訓練的人很難選擇具有合理市場回報的資產(chǎn)組合。即使在美國這樣成熟的市場經(jīng)濟中，當前還有65%參加401K養(yǎng)老儲蓄和投資計劃的人，仍然選擇雇主提供的默認投資組合。這表明大多數(shù)人的投資理財知識極為有限，需要專業(yè)的資金管理公司協(xié)助做出投資決策，以便將個人賬戶中的積累資金和投資收益用于未來的養(yǎng)老生活。

與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶制度相比，記賬式個人賬戶制度的特點主要在于，一是把政府的隱形養(yǎng)老負債轉(zhuǎn)化為對每一參保者的明顯負債。二是政府必須明確規(guī)定個人養(yǎng)老金積累回報率的底線，例如相當于全國參保者平均工資的增長率。三是將個人賬戶基金交由專業(yè)公司從事投資管理，賬戶持有人可以像銀行儲戶一樣，隨時查詢自己的積累額與資產(chǎn)回報情況。四是既可以吸納收入較高的非正規(guī)就業(yè)者設(shè)立個人賬戶，也可以允許處于最低工資水平的雇員不向這一賬戶注資。

但是鑒于人口老齡化的壓力，以及個人有拖延處理長期性問題的偏好，部分積累制的記賬式個人賬戶還必須立法推行。例如給予存入這一賬戶的資金稅收優(yōu)惠，并規(guī)定個人注資最高限（國際經(jīng)驗是通常不超過每月薪酬的10%），同時將此類賬戶基金的運營置于政府的監(jiān)管和公眾的監(jiān)督之下。五是通過立法規(guī)定企業(yè)和機構(gòu)匹配的最低繳費率。一方面，這可以吸引個人注入資金；另一方面，企業(yè)還可根據(jù)各自的經(jīng)營狀況和人才競爭需求，為那些工作表現(xiàn)優(yōu)秀的雇員匹配較高的費率。我們在調(diào)查中注意到，企業(yè)已經(jīng)采取了類似的手法吸引亟需的人才。

綜上所述，公共養(yǎng)老金、正規(guī)就業(yè)者社會養(yǎng)老保險和記賬式繳費確定型個人賬戶，構(gòu)成了一種梯田式的社會養(yǎng)老保障體系。作為處在這一架構(gòu)基層的公共養(yǎng)老金，體現(xiàn)的是全社會范圍內(nèi)的互助共濟和連結(jié)及凝聚全體社會成員的一種共同利益。在此基礎(chǔ)之上的正規(guī)就業(yè)者社會養(yǎng)老保險，既能實現(xiàn)正規(guī)就業(yè)者之間的社會共濟，又可通過與薪酬相聯(lián)系的繳費和給付原則賦予企業(yè)或機構(gòu)為雇員多繳多得的激勵。位于第三層次的記賬式個人賬戶，既可拓展企業(yè)和機構(gòu)競爭優(yōu)秀人才的空間和決策靈活性，又能給予個人努力工作的動力，還進一步明晰了參保者為自己養(yǎng)老而儲蓄和投資的責任和權(quán)利。